Aansprakelijkheid (en verjaring) voor onrechtmatig overheidshandelen bij een principebesluit:
Verhouding tussen publiek- en privaatrecht.
Gemeenten, en andere overheden, die een fout maken bij de beoordeling van een principeverzoek, doen er verstandig aan deze fout zo snel mogelijk te herstellen om schade te voorkomen en te beperken. Doen ze dit niet, dan zal eerst in een bestuursrechtelijke procedure worden geoordeeld over het handelen van de gemeente. Pas als de bestuursrechter onherroepelijk heeft vastgesteld dat de gemeente foutief en onrechtmatig heeft gehandeld, kan bij de burgerlijke rechter schade worden gevorderd als gevolg van het onrechtmatig handelen van de gemeente. Pas dan begint de verjaringstermijn te lopen. Het kan jaren duren tot het zover is en tot dat moment loopt de schadevergoedingsverplichting door, zo heeft de gemeente Brummen ervaren.
Met de indiening van een “principeverzoek” is het mogelijk om een bouwplan tegen beperkte leges op hoofdlijnen te laten beoordelen door het bevoegd gezag; meestal is dat de gemeente. Daarmee wordt duidelijk of een bouwplan haalbaar is en of er eventueel aanpassingen nodig zijn. De fase van het principe-verzoek tot aan de aanvraag voor de vergunning voor het bouwplan wordt ook wel de “voorfase” genoemd.
In een arrest van de Hoge Raad van 8 september 2023[1] kwam de vraag aan de orde of een gemeente aansprakelijk is voor onjuiste voorlichting in het kader van het principeverzoek. Verweerder in deze procedure had in 2006 een principeverzoek ingediend om een perceel aan te merken als bouwperceel. De gemeente had geoordeeld dat het bestemmingsplan in de weg stond aan het bouwplan. Verweerder heeft in 2007 toch een bouwvergunning aangevraagd voor het bouwplan. De gemeente weigert deze aanvraag. Uiteindelijk oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2009 dat de gemeente de bouwvergunning ten onrechte heeft geweigerd. De weigering wordt vernietigd en de gemeente moet een nieuw besluit nemen. Het is vaste rechtspraak dat de onterechte weigering van de gemeente een onrechtmatige daad oplevert van de gemeente ten opzichte van verweerder. Verweerder stelt de gemeente aansprakelijk voor de schade die verweerder lijdt als gevolg van de onrechtmatige daad van de gemeente.
Volgens de Hoge Raad heeft het hof de beoordeling van het principeverzoek aangemerkt als zogenoemde onzelfstandige voorbereidingshandeling. Deze onzelfstandige voorbereidingshandelingen delen in de formele rechtskracht dan wel onrechtmatigheid van de daarop volgende besluitvorming.[2] In andere woorden: toen in 2009 kwam vast te staan dat de weigering een bouwvergunning te verlenen onterecht en daarmee onrechtmatig was, werd ook het verstrekken van onjuiste informatie door de gemeente in het kader van het eerdere principebesluit uit 2006 onrechtmatig.
De gemeente betwist niet het onrechtmatig handelen. De gemeente probeert wel met juridische argumenten de gevolgen van het onrechtmatig handelen en de schade die de gemeente moet vergoeden, te beperken.
De gemeente doet om te beginnen een beroep op verjaring. Vraag is hoe ver het onrechtmatige handelen van de gemeente teruggaat, en wanneer de verjaring daarvan aanvangt. De gemeente probeert de aanvang van de verjaringstermijn naar voren te halen met een beroep op het bestuursrecht. Het principebesluit heeft geen wettelijke grondslag, zodat de brief van de gemeente met de uitkomst ervan geen besluit is zoals bedoeld in artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht. Het principebesluit is ook geen onderdeel van de procedure die volgt op de indiening van de aanvraag voor de bouwvergunning en in dit geval leidde tot een weigeringsbesluit. Wel is met het onjuiste oordeel van het principebesluit uit 2006 sprake van feitelijk (onrechtmatig) handelen van de gemeente. Volgens de gemeente had het onrechtmatig handelen direct aan de burgerlijke rechter kunnen worden voorgelegd. Dat zou betekenen dat de verjaringstermijn al in 2006 begon te lopen. Maar de gemeente krijgt het hof niet mee en ook de Hoge Raad niet.
Het hof sluit aan bij wet en vaste rechtspraak en stelt de vraag wanneer verweerder daadwerkelijk een vordering tot schadevergoeding kon instellen. Volgens het hof was dat in 2009 toen de bestuursrechter het besluit van de gemeente om de bouwvergunning te weigeren vernietigde. Toen kwam onherroepelijk vast te staan dat de gemeente toerekenbaar onrechtmatig had gehandeld en kon verweerder de daardoor geleden schade bij de gemeente verhalen. Het hof verwijst naar rechtspraak over de taakverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter: de burgerlijke rechter kan een vordering tot schadevergoeding pas toewijzen als de bestuursrechter heeft geoordeeld dat een besluit onrechtmatig is.[3]
De Hoge Raad sluit zich daarbij aan onder verwijzing naar artikel 3:310 Burgerlijk Wetboek[4]. De Hoge Raad wijst erop dat dit artikel zowel geldt voor de bestuursrechter als voor de burgerlijke rechter. Voor de Hoge Raad is gelet op de rechtseenheid van belang dat de verjaringstermijn van een vordering tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit van een bestuursorgaan pas begint als de vernietiging van het besluit onherroepelijk is geworden of als het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit heeft erkend. De Hoge Raad voegt daaraan nadrukkelijk aan toe dat een onzelfstandige voorbereidingshandeling deelt in de onrechtmatigheid van het daaropvolgende besluit en dat het zelfde geldt voor de verjaring van een onrechtmatige onzelfstandige voorbereidingshandeling. Het hof heeft dus terecht geoordeeld dat de verjaringstermijn van de vordering tot schadevergoeding pas in 2009 begon te lopen toen de bestuursrechter het weigeringsbesluit vernietigde.
In cassatie bestrijdt de gemeente ook de wijze waarop het hof de schade heeft begroot. Het hof had vermeld dat de schadebegroting complex is, vooral ook omdat de onrechtmatige daad van de gemeente een langere periode heeft geduurd en omdat de waarde van het perceel in de relevante periode fluctueerde. Het hof heeft daarom keuzes moeten maken met als doel “om de schade op basis van zo objectief mogelijk te maken factoren vast te stellen”. Door deze keuzes had het hof de schade op een abstracte wijze vastgesteld. De Hoge Raad oordeelde dat de rechter vrijheid heeft bij het begroten van de schade, maar het uitgangspunt is dat zoveel mogelijk de werkelijke schade wordt vergoed. Dat is een concrete begroting van de schade, dat wil zeggen dat de benadeelde zoveel mogelijk wordt gebracht in de toestand zonder de onrechtmatige daad. Als een rechter daarvan wil afwijken, mag dat als er een toereikende motivering is voor die afwijking. Het hof had niet voldoende gemotiveerd waarom het de schade op abstracte wijze had vastgesteld. Daarom moet een ander hof opnieuw gaan oordelen over de begroting van de schade. Dat andere hof moet in de beoordeling meenemen dat verweerder ook al een planschadevergoeding toegekend had gekregen en het perceel heeft verkocht.
[1] https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2023:1172
[2]https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2005:AT7774
[3] https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:1994:ZC1506
[4] Op grond van artikel 3:310 lid 1 Burgerlijk Wetboek verjaart een rechtsvordering vijf jaar nadat de benadeelde bekend is geworden met de schade en met de daarvoor aansprakelijke persoon.