Per 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking[1]. Vanaf dat moment beschikt elke gemeente automatisch over één omgevingsplan. Dit omgevingsplan van rechtswege, ook wel het ‘tijdelijke omgevingsplan’ genoemd, bestaat uit de ruimtelijke regels uit de tot dan toe geldende bestemmingsplannen, beheersplannen en andere ruimtelijke plannen en de bruidsschat met de rijksregels over activiteiten. Een activiteit waarvoor op grond van het omgevingsplan een vergunning vereist is of die daarvan afwijkt heet een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (ook wel afgekort de OPA), opgenomen in artikel 5.1 lid 1 onder a Omgevingswet. Dit zijn vanaf 1 januari 2024 dus de vergunningplichten die in de bestaande bestemmingsplannen of andere ruimtelijke plannen zijn opgenomen en in de bruidsschat als ook een afwijking van het omgevingsplan.
De gemeentelijke verordeningen, met uitzondering van bijvoorbeeld de geurverordening en de verordening regen- en grondwater, maken op 1 januari 2024 geen deel uit van het omgevingsplan van rechtswege. Gemeenten krijgen een overgangstermijn om gemeentelijke verordeningen dan wel bepalingen daaruit die zien op activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen over te hevelen naar het omgevingsplan. Bij KB van 10 juli 2023 is bepaald dat die overgangstermijn eindigt op 1 januari 2032; vanaf dat moment moet elke gemeente beschikken over een ‘echt’ omgevingsplan in de zin van de Omgevingswet. Dat betekent dat gemeenten vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 nog 8 jaar de tijd hebben om o.a. de regels uit gemeentelijke verordeningen die zien op activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen op te nemen in het omgevingsplan. In de toelichting bij dat KB is overigens bepaald dat de voortgang die gemeenten maken met het omgevingsplan jaarlijks zal worden gemonitord en dat na 3 jaar mede in overleg met de VNG zal worden bezien of het nodig is om deze datum van 1 januari 2032 te heroverwegen. Er bestaat dus een mogelijkheid dat de termijn van 8 jaar langer wordt.
Voor een groot aantal gemeentelijke vergunningen verloopt de vergunningverlening nu op grond van artikel 2.2 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) via die wet en met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de Wabo. Het gaat hier o.a. om de vergunningverlening voor gemeentelijke monumenten, kappen van houtopstanden, handelsreclame aan een onroerende zaak, alarminstallatie aan onroerende zaak die een voor de omgeving opvallend geluid of lichtsignaal kan produceren, maken van een uitweg of aanleggen van een weg. Als in gemeentelijke verordeningen is bepaald dat voor deze activiteiten een vergunning of ontheffing vereist is geldt dat hiervoor op grond van artikel 2.2 Wabo een omgevingsvergunning vereist is. Per 1 januari 2024 bestaat artikel 2.2 Wabo evenwel ook niet meer. Hoe moet het dan met deze gemeentelijke omgevingsvergunningen?
Om te voorkomen dat na 1 januari 2024 voor deze vergunningen een leemte ontstaat of deze vergunningen terugvallen op het regime dat gold voordat de Wabo in 2010 in werking trad is bedoeld om deze omgevingsvergunningen vooruitlopend op de overheveling van (bepalingen van) deze verordeningen al aan te merken als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. De bepaling om dit te regelen is opgenomen in de overgangsbepaling in artikel 22.8 van de Omgevingswet.
In de overgangsbepaling in artikel 22.8 Omgevingswet is echter niet verwezen naar de activiteiten uit artikel 2.2 Wabo maar is bepaald dat tot het moment dat gemeenten over een echt omgevingsplan moeten beschikken als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden aangemerkt: vergunningen of ontheffingen vereist op grond van een gemeentelijke verordening voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, eerste lid, alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen.
In artikel 2.7 eerste lid Omgevingswet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur gevallen kunnen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen en deze bepaling is uitgewerkt in artikel 2.1 Omgevingsbesluit. In het eerste lid van dat artikel is bepaald dat in het omgevingsplan in ieder geval de regels moeten worden opgenomen over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen. Hieruit volgt dus dat als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit moet worden aangemerkt de vergunningen en ontheffingen uit gemeentelijke verordeningen die zien op activiteiten die regels voor onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen.
Met het ‘wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving’ wordt gedoeld op activiteiten die leiden tot tastbare veranderingen in de fysieke leefomgeving; het gaat om directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving, zowel boven– als ondergronds, aldus blijkt uit de toelichting hierop. Als voorbeelden worden o.a. genoemd het kappen van bomen, ontsieren van een monument, aanleggen van een (uit)weg en het aanbrengen van zichtbare reclame. De genoemde voorbeelden zijn allemaal activiteiten uit gemeentelijke verordeningen waarvoor de vergunningplicht krachtens artikel 2.2 Wabo verloopt en die op grond van deze overgangsbepaling uit de Omgevingswet worden aangemerkt als een omgevingsplanactiviteit.
Gemeentelijke verordeningen kunnen echter meer vergunningplichten bevatten die zien op activiteiten die ‘onderdelen van de fysieke leefomgeving’ wijzigen. Dergelijke vergunningplichten, die nu niet via artikel 2.2 Wabo lopen en die ook nog niet in het omgevingsplan zijn verwerkt, zouden dan straks wel van rechtswege gelden als een omgevingsplanactiviteit. Te denken valt bijvoorbeeld aan het aanleggen van kabels en leidingen waarvoor in bepaalde gemeenten een vergunningplicht geldt. Een ander voorbeeld is een verordening die ziet op het beheer en gebruik van gemeentelijke begraafplaatsen waarin bijvoorbeeld een vergunningplicht is opgenomen voor het aanbrengen van grafbedekking. Ook kan het mogelijk zijn dat activiteiten waarvoor de vergunningplicht nu loopt via artikel 2.2 juist niet vallen onder het criterium ‘wijzigen van de fysieke leefomgeving’, zoals het hebben van een alarminstallatie die een voor de omgeving opvallend geluid of lichtsignaal kan produceren uit artikel 2.2 lid 1 onder f Wabo. Door in artikel 22.8 Omgevingswet te verwijzen naar de gemeentelijke vergunningenplichten die verplicht in het omgevingsplan moeten worden opgenomen en daarmee te verwijzen naar activiteiten die de fysieke leefomgeving wijzigen zou er voor gemeenten na 1 januari 2024 in de overgangsperiode naar een echt omgevingsplan veel onduidelijkheid ontstaan welke vergunningen uit gemeentelijke verordeningen als een omgevingsplanactiviteit moeten worden aangemerkt en welke niet.
Om deze onduidelijkheid weg te nemen en om ervoor te zorgen dat alleen de vergunningen die nu via artikel 2.2 Wabo verlopen op grond van het overgangsrecht uit artikel 22.8 Omgevingswet als een omgevingsplanactiviteit worden aangemerkt is na artikel 2.1 Omgevingsbesluit een nieuw artikel 2.1a toegevoegd. In het ingevoegde artikel 2.1a Omgevingsbesluit is aangegeven op welke wijze de bepaling in artikel 22.8 Omgevingswet moet worden toegepast, waarbij vervolgens is bepaald welke regels hiervoor onder artikel 2.7 Omgevingswet vallen. De verwijzing naar artikel 2.7 Omgevingswet is wetstechnisch gezien noodzakelijk omdat artikel 22.8 Omgevingswet alleen verwijst naar artikel 2.7 Omgevingswet en alleen in artikel 2.7 Omgevingswet wordt verwezen naar een nadere bepaling bij algemene maatregel van bestuur, in dit geval het Omgevingsbesluit. In het Omgevingsbesluit kan dus niet zonder verwijzing naar artikel 2.7 Omgevingswet een andere uitleg worden gegeven aan artikel 22.8 Omgevingswet; volgt u het nog? In artikel 2.1a Omgevingsbesluit is – kort gezegd – bepaald dat voor de toepassing van artikel 22.8 Omgevingswet alleen regels uit gemeentelijke verordeningen vallen die vallen onder artikel 2.2 Wabo.
Met het toegevoegde artikel 2.1a Omgevingsbesluit is de toepassing van artikel 22.8 Omgevingswet dus deels verruimd en deels beperkt. Nog afgezien van de vraag of dit kan en de ingewikkelde systematiek en formulering doet zich hier mogelijk nog een probleem voor.
In artikel 2.1a Omgevingsbesluit is bepaald dat de regels over activiteiten uit gemeentelijke verordeningen die in artikel 2.2 Wabo waren geregeld, worden aangemerkt als een omgevingsplanactiviteit ‘tot het bij Koninklijk besluit te bepalen tijdstip, bedoeld in artikel 22.4 van de wet’, zijnde het tijdstip waarop alle gemeenten over een echt omgevingsplan moeten beschikken en welk tijdstip dus inmiddels is bepaald op 1 januari 2032, en mogelijk nog kan worden verlengd. Dit levert voor de activiteiten die niet vallen onder 2.2 Wabo maar die wel de fysieke leefomgeving wijzigen in principe geen onduidelijkheid op. Deze activiteiten moeten voor 1 januari 2032 in het omgevingsplan worden opgenomen en zijn vanaf dat moment automatisch wel een omgevingsplanactiviteit en tot die tijd niet. Maar de activiteiten die wel vallen onder 2.2 Wabo maar niet de fysieke leefomgeving wijzigen hoeven niet in het echte omgevingsplan te worden opgenomen; gemeenten hebben voor deze activiteiten keuzevrijheid. Deze activiteiten moeten volgens de bepaling in artikel 2.1a Omgevingsbesluit wel tot 1 januari 2032 – en als deze termijn bij KB wordt verlengd nog langer – als een omgevingsplanactiviteit worden aangemerkt. Als een gemeente ervoor kiest om dergelijke vergunningplichtige activiteiten – bijvoorbeeld voornoemde alarminstallatie – niet in het echte omgevingsplan op te nemen maar in een afzonderlijke verordening, blijven deze activiteiten toch tot 1 januari 2032 en mogelijk langer aangemerkt worden als een omgevingsplanactiviteit. Dat lijkt niet de bedoeling te zijn geweest; op deze manier bestaat de mogelijkheid dat er na omzetting van het tijdelijke omgevingsplan naar het omgevingsplan in de zin van de Omgevingswet nog omgevingsplanactiviteiten bestaan die niet zijn gebaseerd op dat echte omgevingsplan.
Dit had voorkomen kunnen worden door in artikel 2.1a Omgevingsbesluit, na ‘tot het bij Koninklijk besluit te bepalen tijdstip, bedoeld in artikel 22.4 van de wet’ toe te voegen ‘of totdat een gemeente beschikt over een omgevingsplan als bedoeld in artikel 2.4 Omgevingswet’.
Een ander mogelijk probleem is dat in de Omgevingswet en de daarbij behorende regelgeving niets is bepaald over het beoordelingskader van deze omgevingsplanactiviteiten. Voor de vergunningen onder 2.2 Wabo is in artikel 2.18 Wabo bepaald dat die vergunningen slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening. In de Omgevingswet is het beoordelingskader voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit opgenomen in artikel 8.0a e.v. van het Besluit kwaliteit leefomgeving, maar daarin wordt verwezen naar de regels uit het omgevingsplan en daarin zijn deze vergunningplichten nu juist nog niet opgenomen. In paragraaf 22.5.2.4 van de Bruidsschat staan wel aanvraagvereisten voor bepaalde in artikel 2.2 Wabo opgenomen vergunningplichten maar geen met artikel 2.18 Wabo vergelijkbare bepaling over het beoordelingskader.
[1] De discussie over de inwerkingtreding wordt momenteel weer gevoerd in de Eerste Kamer maar de datum van 1 januari 2024 staat nog steeds, in dit artikel wordt daarom uitgegaan van deze datum.