Met de uitspraak van 10 juni 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:3331) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State opnieuw een belangrijke uitspraak gedaan voor de afvalverwerkingssector. De kern van de zaak lijkt op het eerste gezicht beperkt: mag een afvalverwerker PMD-afval (Euralcode 15 01 06) opslaan als dat afval geur afgeeft?
De betekenis van de uitspraak reikt echter verder. De Afdeling maakt duidelijk dat een bevoegd gezag niet achteraf via een creatieve interpretatie van aanvraagstukken beperkingen kan opleggen die niet in de vergunning zijn opgenomen. Daarmee biedt de uitspraak belangrijke rechtszekerheid voor bedrijven die werken met afvalstoffenstromen waarvan de samenstelling in de loop der jaren verandert.
Een milieuaanname is geen vergunningsvoorwaarde
De belangrijkste overweging van de Afdeling betreft de betekenis van de tabel in de vergunningaanvraag.
Het betrokken bedrijf beschikt over vergunningen uit 2008 voor de opslag en verwerking van onder meer afvalstoffen met Euralcode 15 01 06 (gemengde verpakkingen). Volgens het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: provincie Limburg) was uitsluitend de opslag van niet-geuremitterende afvalstoffen met deze Euralcode vergund. De provincie baseerde zich daarbij op een tabel uit de vergunningaanvraag. In die tabel stond bij Euralcode 15 01 06 in de kolom “geuremitterend” het woord “nee”.
Volgens de provincie vormde het woord “nee” bij de kolom “geuremitterend” een beperking van de vergunning. De Afdeling volgt die redenering niet. Net als in haar eerdere uitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2068) oordeelt de Afdeling dat dergelijke aanduidingen moeten worden gezien als aannames die zijn gebruikt bij de beoordeling van de milieugevolgen van de aanvraag. Zij beschrijven de verwachte eigenschappen van de afvalstof, maar vormen geen zelfstandige vergunningsvoorwaarde.
Dat onderscheid is van groot belang. In veel vergunningaanvragen voor afvalverwerkers zijn tabellen opgenomen waarin afvalstoffen worden gekarakteriseerd als brandbaar, bodembelastend, stofvormend of geuremitterend. Deze uitspraak maakt duidelijk dat dergelijke kenmerken niet automatisch juridische beperkingen creëren. Als een bevoegd gezag een bepaalde afvalstroom daadwerkelijk wil uitsluiten, zal dat expliciet uit de vergunning of de voorschriften moeten blijken. Voor de praktijk betekent dit dat niet iedere beschrijving in een aanvraag dezelfde juridische status heeft.
Euralcodes blijven leidend
Opvallend is dat de Afdeling veel gewicht toekent aan het feit dat Euralcode 15 01 06 uitdrukkelijk was vergund. De vergunning stond de acceptatie en opslag van deze afvalcategorie toe. Uit de vergunningvoorschriften volgde nergens dat uitsluitend niet-geuremitterende varianten van deze afvalstof mochten worden geaccepteerd. Daarmee bevestigt de uitspraak een belangrijk uitgangspunt binnen het afvalstoffenrecht: de Euralcode vormt in veel gevallen het primaire aanknopingspunt voor de afbakening van vergunde afvalstromen. Een bevoegd gezag kan die afbakening niet eenvoudig achteraf beperken door te verwijzen naar beschrijvingen of aannames uit de aanvraag.
Geurhinder blijft wel handhaafbaar
Dat betekent overigens niet dat geurhinder vogelvrij is verklaard. De Afdeling wijst er nadrukkelijk op dat in de vergunning algemene geurvoorschriften waren opgenomen. Deze voorschriften stelden maximale geurconcentraties vast voor het bedrijf als geheel. Indien die normen worden overschreden, kan het bevoegd gezag daartegen handhavend optreden.
Het probleem voor de provincie was echter dat zij niet had vastgesteld dat de vergunde geurnormen daadwerkelijk werden overschreden. Toezichthouders hadden enkel met hun neus waargenomen dat het PMD-afval rook. Volgens de Afdeling is dat onvoldoende. Dat een afvalstof geur afgeeft, betekent immers niet automatisch dat sprake is van een overtreding van een geurnorm.
Daarmee bevestigt de uitspraak een tweede belangrijk uitgangspunt: handhaving van geurvoorschriften vereist een deugdelijke onderbouwing. Een geurwaarneming alleen kan niet zonder meer dienen als bewijs voor een overtreding van een vergunde geurgrenswaarde als bewijs voor overtreding van een vergunde geurgrenswaarde.
Vergunning niet aangepast aan veranderde praktijk
De provincie stelde dat PMD-afval met Euralcode 15 01 06 tegenwoordig geuremissies kan veroorzaken, omdat sinds 2010 ook huishoudelijk PMD-afval gescheiden wordt ingezameld. De Afdeling oordeelde echter dat bij de vergunningverlening in 2008 werd uitgegaan van niet-geuremitterend afval. Als die situatie later is veranderd, had de provincie de vergunningvoorschriften moeten actualiseren. Omdat dat niet is gebeurd, kan deze gewijzigde praktijk niet achteraf worden gebruikt om handhavend op te treden.
Achteraf aangevoerde argumenten onvoldoende
de provincie voerde daarnaast via een nader stuk nog aan dat volgens vergunningvoorschrift 3.8 PMD-afval helemaal niet mag worden opgeslagen. Alleen het sorteren van dit afval zou zijn toegestaan. Dit standpunt was echter niet ten grondslag gelegd aan de oorspronkelijke besluiten. Daarom kon de provincie zich hier achteraf niet alsnog op beroepen, aldus de Afdeling.
Wat betekent deze uitspraak voor de sector?
Voor afvalverwerkers biedt de uitspraak vooral rechtszekerheid. Veel vergunningen dateren uit een periode waarin afvalstromen anders waren samengesteld dan tegenwoordig. Gemeenten, provincies en omgevingsdiensten proberen regelmatig via ‘vergunninguitleg’ aansluiting te zoeken bij nieuwe ontwikkelingen in de afvalmarkt. Deze uitspraak laat zien dat daarvoor grenzen bestaan.
Wanneer een bevoegd gezag een bepaalde afvalstroom wil beperken, zal dat expliciet in de vergunning moeten zijn vastgelegd. Achteraf terugvallen op aannames uit een vergunningaanvraag is daarvoor onvoldoende. Tegelijkertijd onderstreept de uitspraak het belang van goede milieunormen. Geurproblemen kunnen nog steeds aanleiding geven voor handhaving, maar dan moet wel worden aangetoond dat de daadwerkelijk vergunde normen worden overschreden. Waarnemingen met alleen een neus zijn onvoldoende.
De boodschap van de Afdeling is helder: niet de veronderstelde eigenschappen van een afvalstof zijn doorslaggevend, maar de inhoud van de vergunning en de daarin vastgelegde milieugrenzen.
Voor meer informatie over het afvalstoffenrecht kunt u contact opnemen met Samee.