De Wet op de defensiegereedheid: impact op (de regels in) het domein van fysieke leefomgeving.
De wereld bevindt zich in roerige tijden. Internationale spanningen nemen toe door conflicten tussen grootmachten, aanhoudende oorlogen en onzekerheid over economische en politieke stabiliteit. De kans dat Nederland betrokken raakt in een grootschalig conflict, wordt daarmee ook groter. Tegen deze achtergrond is de Wet op de defensiegereedheid (Wodg) geïntroduceerd: een wet die tot doel heeft Nederland beter en sneller voor te bereiden op crisissituaties en militaire dreigingen. Defensie is volop bezig. Zo is onlangs nog door het kabinet definitief besloten dat een nieuwe mega kazerne voor ondersteunende diensten aan de Spiekweg bij Zeewolde komt. Het wetsvoorstel Wodg ligt nu ter advisering voor bij de Raad van State. Maar wat betekent deze wet straks voor de praktijk? Nu de kans groot is dat de Wodg een feit wordt, ga ik hieronder nader op deze vraag in.
Waarom de Wodg nodig is: ‘train as you fight’
Het hoofddoel van het wetsvoorstel is een daadwerkelijke en stelselmatige gereedheid te verzekeren van het militair vermogen van de krijgsmacht in de operationele omgeving. Met andere woorden: de krijgsmacht moet met kennis en kunde snel in actie kunnen komen, daar waar nodig. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel is de huidige wet- en regelgeving (ook in het domein van de fysieke leefomgeving) ingericht op vredestijd en houdt onvoldoende rekening met de situatie zoals deze nu is. Regels en procedures zouden de groei en gereedheid van de krijgsmacht in de weg zitten. Militairen zijn daardoor onvoldoende in staat om in Nederland de vereiste capaciteiten op te bouwen en realistisch te trainen. Nu is volgens Defensie niet altijd sprake van ‘train as you fight’. De Wodg moet hier verandering in brengen door de regeldruk voor Defensie te verminderen.
Omgevingswet: afwijkingen en ontheffingen
De Omgevingswet (Ow) is een wet die regels stelt voor de omgeving waarin we wonen en leven en die de basis vormt voor regelgeving over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel ziet niet op een wijziging van de systematiek van de Ow maar voorziet in het opnemen van specifieke regels in de Ow ten behoeve van de daadwerkelijke en stelselmatige gereedheid. De regels zullen uiteindelijk een plek krijgen in hoofdstuk 19 van de Ow. In het bijzonder bevat de wijziging van de Ow door de Wodg grondslagen voor het regelen van afwijkingen bij algemene maatregel van bestuur (vrijstellingen) en voor het nemen van gereedstellingsbesluiten (ontheffingen) voor concrete activiteiten. Deze ‘gereedstellingsactiviteiten’ zijn opgenomen in bijlagen I en II bij het wetsvoorstel. Het woord ‘gereedstellingsactiviteit’ is niet gedefinieerd. Het woord dient steeds in samenhang met bijlage I of bijlage II gelezen te worden en betreft activiteiten ter uitvoering van de taken van de krijgsmacht. Het betreft activiteiten met betrekking tot rijden, varen, vliegen en schieten, gebruik van infrastructuur, gebruik of vervoer van munitie, of het realiseren van (tijdelijke) bouwwerken.
Vrijstelling, bijlage I
In bijlage I zijn activiteiten opgenomen die afgebakend en concreet zijn. Het gaat veelal om activiteiten op bestaande (oefen)terreinen, zoals Rucphense Heide, Stroese Zand, Wezeperberg en Woensdrecht. De activiteiten die hier worden genoemd (bijvoorbeeld het aanleggen van loopgraven of het bouwen van een gebouw) kunnen van rechtswege worden vrijgesteld van materiële en procedurele normen uit de Ow. Het gevolg daarvan kan zijn dat voor die activiteiten niet langer een bepaald besluit vereist is, waar dat anders wel het geval zou zijn. De belangenafweging van dat besluit en de daarvoor geldende normen zijn niet meer van toepassing en deze worden vervangen door de afwegingen die zijn gemaakt in het wetsvoorstel en de algemene maatregel van bestuur waarin de afwijking wordt vormgegeven. Het bijkomend gevolg van het wegvallen van een besluitmoment is dat er geen voorwerp meer is voor bezwaar of beroep, waar dat eerder mogelijk wel het geval was.
Het voorgaande betekent dat bij in werking treden van het wetsvoorstel, en de AMvB, de bepalingen uit de Ow die van toepassing zijn op de gereedstellingsactiviteiten als bedoeld in bijlage I, buiten toepassing worden gesteld, zolang de vrijstelling is gegeven. Dat kan onder meer gaan om vergunningplichten, om instructieregels vanuit het Rijk of van rechtstreeks werkende regels op grond van omgevingsplannen, omgevingsvergunningen en omgevingsverordeningen. Deze mogelijkheid tot afwijken geldt ook voor procedurele normen uit de Ow die zien op participatie, advies, instemming of aanvraagvereisten. Allemaal zaken die niet meer aan bod hoeven te komen.
Ontheffing, bijlage II
Voor de activiteiten die worden genoemd in bijlage II kunnen ook van materiële en procedurele normen worden afgeweken, maar slechts nadat een gereedstellingsbesluit is genomen. Dat is een beschikking die kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarop het algemene kader van de Awb van toepassing is. De activiteiten zoals genoemd in bijlage II zijn niet toegeschreven op specifieke (oefen)terreinen en zijn in die zin algemener van aard.
Het gereedstellingsbesluit moet onder meer de volgende informatie bevatten:
– waarom de afwijking noodzakelijk is;
– concretisering van de gereedstellingsactiviteit waarvoor de ontheffing geldt en
– van welke bepaling/bepalingen de gereedstellingsactiviteit wordt/worden afgeweken.
Bij het gereedstellingsbesluit zal een proportionaliteitsafweging worden gemaakt, tussen het met de afwijking te dienen doel van de gereedheid van het militair vermogen en de mogelijke gevolgen voor de belangen die de regel waarvan wordt afgeweken beoogt te beschermen.
Natura 2000-activeit en flora en fauna-activiteit
Volgens het wetsvoorstel zien de vrijstellingen en ontheffingen ook op het verbod om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te realiseren. Door een beroep te doen op het nationaal veiligheidsbelang kan ook de eventueel benodigde omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit aan de kant worden geschoven. Wél wordt in de toelichting bij het wetsvoorstel opgemerkt dat dit niet wil zeggen dat alle gevolgen bij voorbaat voor lief worden genomen. De nadelige gevolgen op de beschermde natuurwaarden in Natura 2000-gebieden, zullen bijvoorbeeld door middel van ecologisch onderzoek in kaart worden gebracht. Als hierbij vast komt te staan dat er mogelijk sprake is van significant negatieve effecten, wat op voorhand wel de verwachting is aangezien defensieterreinen niet zelden zelf natuurgebieden zijn, dan zullen deze effecten op basis van een op te stellen compensatieprogramma worden gecompenseerd. Ook voor dier- en plantensoorten is voorzien in een programma.
Hoe zit het met de rechtsbescherming?
Rechtstreeks beroep en beroep in één instantie
Het wetsvoorstel voorziet in een wijziging van Bijlage 1 (Regeling rechtstreeks beroep) van de Awb, waarmee wordt bepaald dat tegen een gereedstellingsbesluit geen bezwaar kan worden gemaakt. Het wetsvoorstel voorziet ook in een wijziging van Bijlage 2, Hoofdstuk 2, artikel 2 (Beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) van Awb, waarmee wordt bepaald dat tegen gereedstellingsbesluiten beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling open staat. Dit betekent een uitzondering op het uitgangspunt van beroep in twee instanties. De afwijking zou nodig zijn om het gewenste spoedige verloop van de beroepsprocedure in het licht van het belang bij het snel kunnen uitvoeren van de gereedstellingsactiviteiten. De Afdeling heeft al in een eerste reactie laten weten de keuze voor beroep in één instantie voor deze categorie zaken te begrijpen. Ook de Raad voor de Rechtspraak kan de gemaakte afweging volgen om af te wijken gezien het belang van de nationale veiligheid en de benodigde snelheid in de besluitvorming.
Opmerking verdient dat de Awb reeds in artikel 8:4, tweede lid, onder b, een uitzondering bevat op de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te stellen tegen besluiten die genomen worden ter beveiliging van de militaire belangen van het koninkrijk of zijn bondgenoten. In dit wetsvoorstel is er evenwel niet voor gekozen deze uitzondering toe te passen op de gereedstellingsbesluiten maar door te voorzien in rechtstreeks beroep bij de Afdeling.
Geen aanvulling van beroepsgronden na verstrijken beroepstermijn
Het wetsvoorstel bevat één bestuursprocesrechtelijke regeling die in het kader van de rechtsbescherming van belang is. Vanwege de vereiste snelheid is het niet mogelijk na het verstrijken van de beroepstermijn de gronden van het beroep aan te vullen.
Waar geen bestuursrechtelijke rechtsingang open staat, is de burgerlijke rechter – als restrechter – bevoegd.
Verhouding medeoverheden
Gereedstellingsbesluiten nemen is een ambtshalve bevoegdheid die alleen kan worden uitgeoefend door de Minister van Defensie. Bij de uitvoering van gereedstellingsactiviteiten is gewaarborgd dat bevoegde bestuursorganen hiervan vooraf in kennis worden gesteld en de mogelijkheid hebben om hierover te adviseren (niet bindend!), en waar nodig hun medewerking verlenen. Zo wordt gewaarborgd dat in de uitvoering van gereedstellingsactiviteiten de nodige afstemming en samenwerking plaatsvindt, waarbij ook rekenschap is voor de rollen en bevoegdheden van de bevoegde bestuursorganen. Dit gaat niet zover dat overige bevoegde bestuursorganen een formele rol hebben in het besluit tot afwijking.
Zowel het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) als de Unie van Waterschappen (UvW) hebben als reactie op de consulatieversie hun zorgen geuit en opgemerkt in een vroegtijdig stadium betrokken te willen worden, waarbij ook om een verzwaard adviesrecht is verzocht. Aan het eerste verzoek is deels tegemoetgekomen door de termijn van inkennisstelling om te kunnen adviseren en medewerking te verlenen van twee weken naar vier weken uit te breiden. Het laatste verzoek inzake verzwaard adviesrecht is niet gehonoreerd.
Wat zijn de gevolgen voor de praktijk?
De Wodg zet de regels van de Omgevingswet (procedureel en/of inhoudelijk, inclusief van een vergunningplicht) aan de kant bij gereedstellingsactiviteiten. Deze activiteiten kunnen nadelige gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, die zowel binnen als buiten militaire terreinen kunnen optreden. In welke omvang dit het geval is, hangt af van de bij algemene maatregel van bestuur of gereedstellingsbesluit vast te stellen afwijkingen. Naar verwachting zal het (onder meer) gaan om gevolgen voor cultureel erfgoed, landschappelijke waarden, flora en fauna, beschermde natuurgebieden en de gezondheid van mensen. Tegelijkertijd wordt de rechtsbescherming ingeperkt. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe diep de proportionaliteitsafweging gaat, hoe stevig het compensatie- en het soortenprogramma wordt en hoe serieus het adviesrecht van betrokken (lagere) bestuursorganen wordt genomen. Kortom, als land zijn we met de Wodg goed verdedigd, maar of de verschillende (natuur)rechten straks ook voldoende worden verdedigd, is maar de vraag.
Vanuit het kabinet is in ieder geval al groen licht gegeven voor het wetsvoorstel Wodg. Het voorstel ligt nu ter advisering voor bij de Raad van State. Daarna zijn de Tweede en Eerst Kamer aan zet.
Voor vragen kunt u contact opnemen met Samee Sabur.